Кому нужен ущербный закон 94-ФЗ?

Опыт работы по нормам закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»,  как в составе комиссии, так и в качестве участника конкурсов, опыт побед и особенно поражений в конкурсах, опыт защиты интересов в суде по несправедливым решениям, наконец, опыт консультаций организаторам конкурсов по части разработки конкурсной документации позволяет не умозрительно допустить, а материально ощутить степень совершенства этого закона.  Опыт позволяет соотнести достоинства и недостатки закона. Тот же опыт подсказывает, что оценка достоинств и недостатков закона будет сильно отличаться, даже доходить до противоположности с позиций разных лиц, участвующих в процедурах. Для одних лиц это прекрасный закон, где все тщательно продумано и сформулировано. Для других лиц закон выступает прекрасным прикрытием злоупотреблений. Для третьих он является нагромождением процедур, призванных обеспечить не столько объективность проведения конкурса, сколько возможность отсеивать  «чужаков» на каких-то мелких неточностях оформления.
Приоткроем эти лица. Формально, есть организатор конкурса, что-либо закупающий, - контора собравшая якобы предельно объективную комиссию. С другой стороны есть  участники конкурса в якобы равном положении.
Реально. В составе чиновников конторы встречаются явно не рядовые персоны, чей корыстный интерес легко прокладывает себе дорогу сквозь замысловатые статьи упомянутого закона. Вариантов много. Один из них,- на работе вести себя скромно, не привлекать внимания излишними расходами и осторожно брать откаты от участников, чья надежность проверена и не вызывает сомнений. Другая ступень, - создать себе за счет казны комфорт по высшему разряду в среде обитания: роскошный офис, кабинет, автомобиль, место отдыха и развлечений, дом и т.д., если не по всему спектру беспредельных запросов, то по возможности. Третий вариант, - сливать себе разницу через специально созданную на родственников или друзей фирму, которую делать периодически победителем конкурсов.
В дополнение к этой персоне, среди формально равноправных участников конкурса появляется ничем внешне не выдающее себя лицо, вступающее  с ней в сговор.
Дальше дело техники. Они с подчеркнутой пунктуальностью выполняют все формальные процедуры, выводящие нужную заявку на первое место, обеспечивающие достижение поставленной сговором цели.
С их точки зрения закон тем и «хорош», что позволяет при желании накопать в заявках добросовестных участников какие-либо формальные неточности. Он позволяет отсечь, не допустить, отодвинуть действительно достойные заявки других участников. Он позволяет сместить оценку заявок  в  заданную сторону.
Реально среди участников конкурса есть лица с очень разными по уровню заявками, от откровенно никудышней, до заявок с предложением товара, работы либо услуги высшего качества. Гораздо более высокого качества, чем у победителя.  Единственный недостаток у высококачественного товара, его цена, которая обычно несколько выше цены никчемного победителя.  Если не брать скачкообразного роста производительности, что не каждый день случается, то  совершенствование качества при прочих равных условиях сопровождается ростом затрат. А потому более качественные предложения, как правило, дороже.
Проигравшие участники, - не глупые лица, если умеют делать высококачественную продукцию, видят необъективность оценки, вполне понимают, что закон такие маневры позволяет. Поэтому,  проигравшие лица другого мнения о законе 94-ФЗ. Они могли бы отметить много, очень много недостатков, изъянов, недоработок закона. Они натерпелись столько несправедливых оценок, что порой в общении между собой даже предполагают, будто закон специально так написан, чтобы только создавать видимость справедливого отбора, видимость избавления от коррупции. Собрать бы у этих потерпевших факты о нарушениях, чтобы на этой основе усовершенствовать закон.
Да, кто их будет слушать?
Кому это надо? 
Нет, пока ответа на эти вопросы!
Будь государство заинтересовано в совершенствовании системы закупок, оно бы выстроило систему обратной связи, позволяющей собирать сведения о недостатках закона, чтобы их устранять.

Обратимся к иной ситуации, когда закупки в соответствии с данным законом делает ГУП или ОАО со значительной долей государства. Здесь на деньги, выделяемые для закупок смотрят с трех  разных сторон уже как минимум три группы лиц.
 Кто они?
•    Само предприятие в лице руководителя, и специалистов.
•    Известные нам участники конкурса с заявками в руках.
•    Чиновники, (обычно двух ведомств отраслевого и межотраслевого), которые призваны бдительно охранять интересы государства,- собственника этого предприятия.
С позиций предприятия, которому необходимо работать, выпускать конкурентноспособную продукцию, обеспечивать доходность и даже прибыльность производства, нужны наиболее эффективные станки, машины, оборудование, материалы. А если среди менеджмента найдется нечистый на руку член комиссии по закупкам, он рискует быть разоблаченным сотрудниками этого же предприятия, которым предстоит работать с закупленным товаром. Специалисты знают, какой из товаров качественный и какой куплен. Они не хотят работать с плохим товаром. Если и не прямо уличат, то обжалуют.        Поэтому махинатор, затесавшийся в ряды членов комиссии от предприятия не будет прямо откровенно работать против интересов предприятия. Максимум греха, на который пойдет такой член комиссии, - отдать предпочтение за взятку из предложений одинаково высокого качества.  Он проявляет свое пристрастие количеством баллов в пределах своего голоса.
Вспомним,  что на реально работающем предприятии встречаются еще и сотрудники,  искренне болеющие за интересы предприятия. Как это ни покажется странным, но в реальном материальном производстве их большинство. Будучи членами комиссии, они стараются выбирать объективно. Если их спросить, узнаем, что для предприятия, чем менее запутанной, чем более прозрачной является процедура отбора, нем менее она обременительна финансово. Поэтому с колокольни интересов предприятий закон 94-ФЗ оставляет желать много лучшего.
Из практики конкурсных закупок, совершаемых по этому закону предприятиями, ввод в состав конкурсной комиссии представителей государства, означает не столько контроль, сколько навязывание условий сверху в угоду корыстному интереса  вышепоставленного лица. Предприятия по практике расценивают участие в комиссиях представителей сверху как предлог для вмешательства, тем более, что статус этих представителей законом не прописан. Объективности ради, нужно сказать, что не все чиновники и не всегда так поступают. Свои, отраслевые чаще озабочены интересами развития подведомственных предприятий.

Позиции честных участников конкурса остаются такими же, как при закупках госконторы.
А вот у нечестного конкурсанта открывается гораздо больше возможностей, чем в отдельно взятом конкурсе. Если ему удастся договориться с чиновником, его конкурентные преимущества резко возрастают.
Во-первых, чиновник, используя свой административный ресурс, может больше, чем рядовой член комиссии. До заседания или в процессе он может высказать свое как бы персональное мнение, порекомендовать и даже надавить с помощью различных рычагов. Даже после заседания комиссии, увидев «нежелательные» итоги подсчета баллов, можно заставить подправить протокол, намекнув, что, как минимум, от этого зависит сохранение за работником предприятия рабочего места.
Во-вторых, нужный чиновник в состоянии влиять на позиции комиссий всех подвластных предприятий. Поэтому коррупционное соглашение с таким чиновником дорого стоит. Тем более дорого, если чиновник служит в межотраслевом ведомстве и в состоянии влиять на позиции руководства многих предприятий многих отраслей.
Вместе с тем, очевидно, что большую мзду платить за услугу продвижения товаров, работ, услуг можно только, если позволяет разница между ценой предложения и себестоимостью.  При прочих равных условиях такую возможность дают только бесполезные для предприятия подделка, контрафакт, иммитация, себестоимость которых невелика. У таких суррогатов мизерная себестоимость позволяет и поставить цену низкую, и получить прибыль, распределяемую между «победителем» и тем лицом, которое сделало «победителя».  То есть предприятие  раскручивают на закупку никчемных товаров, на разорительные расходы, пусть вкручивается. Зато свои интересы сговорившихся лиц выигрывают, а своя рубашка ближе к телу. В некотором смысле это даже безопаснее, чем прямое распиливание бюджета, - не так очевидно. Таким образом, два лица, вступившие в сговор, хорошо зарабатывают на использовании лазеек, оставленных законом.
С позиций этих лиц закон 94-ФЗ, ну очень хорош, потому что позволяет так делать. 
Итак, на чью сторону станем?
В конечном счете, интересы честных конкурсантов, предприятий, честных чиновников и государства совпадают.  Они заключаются в выявлении и устранении недостатков закона, а вместе с тем, в сокращении злоупотреблений с использованием этих изъянов.
 Коль скоро, за расхищение казны государства и принадлежащих ему предприятий еще никто открыто не голосовал, надо полагать, что все упомянутые здесь лица выступают за устранение недоработок и вытекающих из них проблем.

Исчерпывающая систематизация проблем, доставляемых несовершенством закона 94-ФЗ может быть проведена после анализа массы фактов по результатам опросов лиц пострадавших от импровизаций, допускаемых законом. Опираясь на собственный опыт, мы можем выделить только некоторые  группы недоразумений:

1. Недостатки и ошибки в содержании самого закона. Отсутствие ряда норм, без которых закон не достигает цели, ради которой был принят.
2. Ошибки, связанные с распространением норм закона на субъекты регулирования (ГУПы и ОАО), статус которых существенно отличается от статуса учреждений, для которых был написан закон.
3. Неприменимость ряда содержащихся в законе правил и критериев для оценки  услуг вообще и, в частности, аудиторских услуг, являющихся по Федеральному закону от 30 декабря 2008 года №307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» определено, исключительным видом деятельности.  Противоречие норм этих двух законов.

Рассмотрим конкретные недостатки закона 94-ФЗ.

1.1.    Отсутствие экономического обоснования нижнего порога цен,  ниже которого убыточно проводить конкурсы.
Разработчики закона не учли элементарного расчета: калькуляции расходов на проведение  1 конкурса. Совокупность расходов на проведение конкурса не использована в обосновании нижнего порога  (начальной) цены разделяющий убыточные по затратам конкурсы, от действительно экономичных.
К примеру, объявлен конкурс с начальной максимальной ценой 300 000 рублей. Победителем конкурса признают участника,  предложившего цену 200 000 рублей.
Экономией, попадающей в отчеты чиновников, считается разница, составляющая 100 000 рублей.
А теперь посчитаем, сколько потрачено на подготовку и проведение конкурса: изучение нормативной базы, разработку конкурсной документации и пакета документов, отвлечение персонала от основной работы либо привлечение специализированной организации, согласование условий с вышестоящей организацией, размещение объявлений, переписку с конкурсантами, предоставление и оборудование помещений, отвлечение от основной работы членов комиссии, оформление протоколов и публичное их размещение. По перечню без мелких расходов наберется более 200 000 рублей.
При этом следует учесть и расходы участников конкурса, которые в конечном счете должны окупиться за счет этого и других аналогичных заказов. Если участники конкурсов не будут включать эти расходы в стоимость заказов, они разорятся. На 5 участников по 20 000 рублей добавляют к общей сумме расходов еще 100 000 рублей. А если участников в среднем 10, то их совокупные расходы составят 200 000 рублей.  Итого расходов на проведение конкурса в целом: от 300  до 400 тысяч рублей.
Следовательно, расходы на конкурс при таком уровне цен в три-четыре раза больше экономии на понижении цены. Сейчас расходы на конкурс никто не считает.  Поэтому  налицо обманчивая, мнимая, дутая экономия.
Реально такой конкурс несет убыток в двести-триста тысяч рублей. В масштабах страны потери могут составить сотни миллионов, если не миллиарды рублей. Убыток организаторы вынуждены перекладывать на другие статьи и таким образом покрывают.
Будет правильным считать экономию на закупках через конкурсы как разницу полученного снижения цены и расходов на проведение конкурса. Если в результате конкурсных торгов  удалось снизить цену предложения  на 300 тысяч рублей, но при этом расходы на проведение конкурса составили тоже 300 тысяч, то никакой реальной экономии не получено.

Вывод.
•    Ущербность закона, заключающаяся в отсутствии нормы, расчета экономической эффективности с учетом всех расходов на конкурс, ведет к неоправданной растрате средств. 

Предложение:
•    Выполнить ряд полных калькуляций расходов по проведению конкурсов, вычислить их средний уровень. Затем провести анализ существующей статистики, показывающей средний уровень снижения цен предложения победителей конкурсов, относительно объявленной начальной (максимальной) цены. Разница между величиной среднего снижения цен победителей конкурсов и затратами на эти конкурсы, если она положительна, покажет то пороговое значение начальных (максимальных) цен, ниже которого убыточно и потому бессмысленно проводить конкурсы.  Вероятно, он будет выше миллиона рублей. На основании этого исследования установить официально пороговый уровень максимальных, начальных цен, выше которого конкурс необходим, ниже которого можно закупать без конкурса либо по упрощенной процедуре.
•    При этом возможна дифференциация: для госучреждений, расходующих бюджетные средства порог ниже; для предприятий, зарабатывающих средства и совершающих покупки не за счет бюджетного финансирования порог выше.

1.2.    Законом не предусмотрена процедура обоснования заказа.
Отсутствует элементарное нормирование нужд государственных учреждений.

Конкретный пример:  руководители двух учреждений с одинаковым статусом решили сменить личные автомобили.  Скромный руководитель устроил конкурсные закупки со стартовой максимальной ценой  500 тысяч рублей. Руководитель «посмелее» из другого учреждения присмотрел себе авто со стартовой ценой
5 миллионов рублей.  Каждой конкурсной комиссии обеих контор удалось понизить цену покупки  на  10%.  Экономия у первого составила 50 тысяч рублей. Второй сэкономил  полмиллиона, на 450 тысяч больше. Второго государство может поощрить за экономию, если не считать, что он отпилил бюджета на  4 миллиона 50 тысяч рублей больше. А если учесть, что у поставщиков после конкурсного понижения цены оставалось по 10% прибыли, то у второго поставщика  с четырех миллионов дохода больше возможностей  стимулировать лично, поощрить руководителя дорогой покупки.
Как отмечают СМИ, в условиях отсутствия норм ширится состязание чиновников в стремлении подчеркнуть свою значимость, закрепить статус властелина, в попытках превзойти других:  дорогими автомашинами, шикарной  мебелью, феерическими банкетами, часами с бриллиантами и др.


Вывод.
•    Закон 94-ФЗ в такой редакции способствует неограниченной растрате средств, в том числе бюджетных на субъективные цели, далекие от интересов государства.

Предложения:
•    Включить в закон норму, обязывающую организатора конкурса обосновывать сам факт возникновения потребностей.
•    Включить в закон норму, обязывающую организатора конкурса обосновывать начальную (максимальную) цену предварительными запросами, анализами,  в том числе маркетинговыми исследованиями.
•    Разработать в дополнение к закону систему нормирования потребностей госучреждений.


1.3.    Закон не содержит требование сформировать конкурсную комиссию из специалистов, способных профессионально оценивать качества, достоинства закупаемых товаров, работ, услуг. Законом не предписано, чтобы члены комиссии имели соответствующую квалификацию и опыт работы с подобными объектами. Нет даже более мягкого требования: сформировать комиссию, допустим, на две третьих из профильных специалистов, чтобы дополнить их дилетантами.  Не предусмотрена и процедура подбора компетентных лиц в состав комиссии. То есть допускается практика формирования всего состава комиссии некомпетентными лицами. Ответственность таких членов комиссии, соблюдающих формальности, за неправильную покупку отсутствует. Есть только требование пройти подготовку по процедурам конкурсов.

 Поэтому стали нормой заседания, на которых члены комиссии оценивают заявки по толщине тома и красочности обложки. О какой экономии можно говорить, если  комиссия не способна оценить функциональные свойства, качественные характеристики приобретаемого объекта (товара, работы, услуги).  Допустим, необходимо закупить лабораторное оборудование или оборудование для информационных технологий. В комиссии без специалистов, знающих по каким признакам проверить наличие определенных функциональных свойств, очевидно, срабатывают связи, контакты, фактор  близости знакомств с поставщиками, но не объективные качественные критерии.

Оговорка. Закон допускает привлечение экспертов.
Однако, не обязывает. Нет регламентации: сколько, каких экспертов, по каким процедурам отбора, как документировать, обязательно включать или добровольно не включать в состав комиссии, ответственность экспертов за необъективные оценки.  Этих норм нет?

Выводы. 
•    Профессионализм оценки конкурсных предложений не узаконен, не введен в норму.  Поэтому допустимы, узаконены некомпетентность, непрофессионализм.
•    Закон в такой редакции, исключающей профессиональную оценку свойств закупаемых товаров, работ, услуг, обеспечивает только видимость конкурсов, которыми прикрываются заранее принятые субъективные решения.
•    Отсутствие нормы, определяющей включение профессионалов в состав конкурсных комиссий,  - условие сохранения коррупционности закупок.

Предложения:
•    дополнить закон нормами, обязывающими формировать комиссии компетентными лицами и частично восполнять их недостаток профильными экспертами с полным комплектом прав, полномочий и ответственности.

1.4.    Пропорция, установленная между критерием цены и критерием качества (функциональности) не поддается рациональному объяснению.
Ценовому фактору отводится коэффициент значимости  в итоговом рейтинге – 35%
Качеству, функциональности товара, работы, услуги выделено всего -                 20%
(Остальные 45% приходятся на сроки и гарантии. В среднем по 22,5% на критерий).
Как видим весовое значение критерия качества самое маленькое.
Пропорция, при которой качеству товара придается значение почти в два раза меньшее, чем цене, означает ориентир на деградацию.

Например: Лопата, кирка, лом и кувалда, вместе взятые, стоят дешевле, чем экскаватор. Функциональное назначение одинаково: рыть землю. Поставщик этих четырех орудий труда выиграет конкурс, поскольку продаст их во много крат дешевле и обеспечит покупателю в соответствии с такими нормами существенную экономию средств. У организатора конкурса нет выбора, он должен купить то, что дешевле. При этом коэффициенты не учитывают, что с доисторическими орудиями труда покупатель потеряет производительность и его мнимая экономия обернется колоссальными потерями и технологической отсталостью.
Этот пример с крайним сопоставлением товаров  взят, чтобы показать всю обманчивость, мнимость, фиктивность экономии только на цене. Тормоз в экономическом развитии производства (для предприятий) не столь ярко виден, когда, допустим, предлагается материал на десятки процентов дороже, но во много крат надежнее, прочнее, устойчивее, качественнее, а он не проходит по цене. Этот абсурд особенно остро ощущают предприятия, заинтересованные в росте производительности, надежности, техническом обновлении, модернизации. Более совершенная, более производительная техника, более перспективные материалы, как правило, продаются дороже, но они обеспечивают экономию в перспективе,  в процессе потребления, многократно превышающую сиюминутный «мнимый» перерасход.
Эта логика здравого смысла в формуле расчета итогового рейтинга предложений перечеркнута прямолинейной перестраховочной  логикой разработчиков нормы. Экономию в перспективе трудно высчитать,  а экономия на покупке дешевых никчемных товаров, вместо высококачественных, - вот она, очевидна в сравнении с более дорогим товаром.
Как должно быть. Формула оценок конкурсных предложений должна позволять выбор более качественных товаров, работ, услуг. А при одинаково высоком качестве победителем становится участник, который предложит меньшую цену.
Тогда уменьшится количество техногенных катастроф: будут взлетать ракеты типа «Булава», меньше падать самолеты, разрушаться плотины.

Вывод.
•    Закон в такой редакции, низводит значение критериев оценки качества до второстепенных, противодействует развитию техники, технологий, модернизации производства.

Предложения:
•    Государству, нацеленному на модернизацию экономики, на технологическое перевооружение, на ликвидацию отсталости в промышленности, следует срочно увеличить значение  коэффициента качества в два-три раза за счет других критериев.  Разработать систему гибких критериев реальной, конечной экономии с учетом специфики отраслей, степени сложности закупаемых товаров, соотношения материальных и интеллектуальных факторов определения стоимости.
•    Предоставить возможность хотя бы предприятиям для закупки на нужды производственного характера устанавливать значение  коэффициента по оценке качества в общей интегральной оценке не меньше 50%.  Допустить гибкость установления коэффициента. К примеру, от 50 до 70 процентов в зависимости от значимости товара для производства.
•    Дополнить нормы закона методикой оценки товара, работы услуги,  на основе комплексного понимания экономического эффекта, включающего все виды последующей экономии в процессе потребления товара.

1.5.    Отсутствие гибкости в использовании критериев: срок поставки и гарантия качества по закону 94-ФЗ, при определении условий закупок разных по характеру и потребительским свойствам товаров, работ, услуг,  приводит к абсурдным ситуациям.
Есть товары, работы, услуги, поставка которых к определенному сроку диктуется производственной необходимостью. Без таких поставок в срок производственный процесс может остановиться, что приведет к большому ущербу.  Соответственно срок поставки при таких закупках имеет существенное значение и ему отводится вес в 20, а то и 30 процентов. Но есть множество потребностей сопутствующих производственной, потребностей, удовлетворение которых может быть отложено на более или менее длительный срок без ущерба для производственного процесса. Например, потребность в ремонте здания управления, смене автомашин и мебели руководству организации, потребность в аудиторских услугах.
По части аудиторских услуг у некоторых руководителей предприятий вообще не возникает потребность, без них спокойнее и только обязательность по закону в вынуждает обращаться за услугой. Поэтому нередки случаи, когда предприятие затягивает, откладывает закупки на длительный срок. К примеру, в 2010 году встречаются заказы на аудит отчетности за 2008 год. Опоздав, как минимум на год с заказом такой услуги,  предприятие продолжает без остановки функционировать.
На  фоне этих задержек выглядит абсурдным  жесткое требование провести проверку с такого-то по такое-то число, выдать результат строго к такой-то дате с весовым значением 30%, если не больше.  Сравним еще раз: критерию качества (функциональности) законом поставлено ограничение до 20%,  а срок поставки, от которого организатор конкурса никак не страдает и сам легко, надолго нарушает,  имеет вес 30%, что в полтора раза больше.
Трудно найти здравый смысл в норме, если его там нет.
         На практике  участники конкурса все как один ставят сроки точно такие, как записал в конкурсной документации организатор. Когда у всех участников срок поставки поставлен одинаково, он нейтрализуется, он перестает работать как критерий отбора для конкурсной комиссии.
         Аналогична ситуация с определением срока по гарантиям: сколько месяцев поставит организатор в конкурсной документации, столько же месяцев гарантии воспроизводят участники в своих заявках.

Вывод. 
•    Наличие  в законе  94-ФЗ нормы, обязывающей любые заявки на любой по характеру потребления товар, работу, услугу, оценивать одним и тем же критерием срока поставок приводит к противоестественным ситуациям без выбора в работе комиссий, свидетельствует об отрыве этих норм от реальной практики, об умозрительной оторванной от жизни позиции разработчиков.

Предложения:
•    Перевести критерии сроков поставок и сроков действия гарантий из разряда оценочных в разряд критериев допуска: участник конкурса допускается, если принимает условие по срокам поставок и гарантиям.
•    За счет этих критериев повысить значение оценки качества.

1.6. В совокупность критериев оценки услуг ошибочно включен срок предоставления гарантии качества услуг.
Ошибка стала следствием неправильного понимания сущности услуги. Услуга ошибочно отождествлена со станками, машинами, оборудованием, способными функционировать годы. Услуга в отличие от предметов материально-вещественного содержания потребляется в процессе ее предоставления. Поэтому можно гарантировать качество услуги только в процессе ее предоставления, на время оказания услуги. Но как только завершается оказание услуги, прекращается процесс ее потребления,  исчезает ее качественное проявление. Поэтому юридическим нонсенсом является предоставление гарантии качества на срок после ее предоставления. Гарантия на то, что уже потреблено, исчезло, чего не будет впредь, что не может потребляться в будущем (без нового соглашения), - полная бессмыслица. Коль скоро, услуга предоставлена, осталась в прошлом, применима может быть только мера профессиональной ответственности в случае ненадлежащего оказания услуги. Однако, ответственность за предоставление услуги в прошлом не есть гарантия ее потребления в будущем.
Например, рецепт врача, выписанный, исходя из анализа конкретного текущего состояния организма конкретного пациента, не может быть применим с гарантией в течение трех лет. Любой, даже плохой врач объяснит, а пациенты понимают, что  следующее недомогание может иметь другой характер, причины и потому откажется давать такие абсурдные гарантии применимости рекомендаций на длительную перспективу. Увы, в отношении других услуг эта противоестественность гарантийного срока возведена в норму. Особенно остро абсурдность требований ощущается при распространении гарантий на услуги нематериального характера.
Путаницы добавляет смешение работ и услуг. Например, ремонтные работы принято относить к услугам. Ремонт, допустим, оборудования сопровождается гарантиями. Однако, это гарантии на нормальное функционирование отремонтированного материально-вещественного объекта, но не на услугу.
Гарантия качества аудиторских услуг на три года тоже не поддается рациональному объяснению. Если принять во внимание, что целью оказания услуги является выражение мнения о достоверности отчетности, то гарантия сводится к заверению, что в предстоящие годы аудитор этого мнения не изменит. Иррациональность такой гарантии очевидна, если понимать, что в последующие годы будет составляться другая отчетность, на которую это мнение не распространяется. То есть единожды высказанное мнение относительно уже составленной в прошлом (2008 году) отчетности не может быть отождествлено с автомобилем, станком, другим товаром, которые ранее гарантийного срока выходят из строя и перестают приносить пользу.
Сюда же, как правило, добавляют изобретенное определение объема гарантий типа гарантии от налоговых санкций.
Организатор конкурса не знает и не желает знать, что аудит изначально своим предметом имеет бухгалтерскую, финансовую отчетность, но не налоговую дисциплину. Такая фантазия по поводу гарантии противоречит природе аудита, тем не менее имеет место. Во-первых, налоговые санкции могут зависеть от субъективного фактора третьего лица (инспекции), компетентность которой невозможно гарантировать. Во-вторых, проверка налоговой дисциплины должна быть предметом отдельного соглашения на прочие услуги.

Вывод.
•    Ущербность редакции закона уже привела к различным изобретениям гарантий для услуг, смысл которых, вероятно, доступен только болезненному воображению. Одним из проявлений фантазии стала подмена гарантии, критерием сроков и размеров страхования профессиональной ответственности.

Предложение:
•    Исключить ошибочно включенный в систему критериев срок предоставления гарантии качества услуг.
•    Заменить иррациональный критерий адекватным характеру закупаемого товара, работы услуги.

2.1. Закупки, совершаемые предприятиями, некомпетентно отождествлены с  закупками за счет бюджета.
Государственные унитарные предприятия и предприятия со статусом акционерных обществ  в отличие от государственных учреждений обеспечивают свое существование производством. То есть, они сами создают стоимость, за счет которой несут расходы. Размер созданной стоимости, размер полученной от реализации продукции выручки является естественным пределом для совокупности закупок, которые может совершить предприятие.
Над предприятием, которое, находясь на самоокупаемости, само заинтересовано в экономии средств, установлен многократный, тотальный государственный контроль: через системы налоговой и отраслевой отчетности в рамках ведомственного подчинения, через систему согласования крупных сделок, наконец, через контроль каждой закупки.   Столь обширный контроль сдерживает производственную инициативу, лишает стимулов модернизации, технического перевооружения, обеспечивающих реальную экономию средств и рост прибыли для государства.
В условиях отсутствия специальных ограничений под предлогом контроля  соблюдения норм закона 94-ФЗ в состав конкурсных комиссий предприятий как организаторов закупок часто навязываются чиновники, проводящие свои корыстные интересы.
Эта существенная разница, состоящая в том, что госучреждение только тратит бюджетные средства, а предприятие их зарабатывает, зарабатывает само, должна быть учтена законодательно в нормах по организации и проведению конкурсов.

Выводы.
•    Закон 94-ФЗ, написанный для целей госзакупок, не учитывает характер производственной деятельности предприятий и поэтому неприемлем для них.
•    Процедуры конкурсов могут быть одинаковыми, но критерии и условия, должны предоставлять возможность предприятию решать в конечном счете, что ему закупать в соответствии с производственными потребностями. Законодательно ограничить участие чиновников в комиссиях предприятий правом контроля над соблюдением процедур допуска и оценки заявок. 
•    Прямое распространение закона на закупки предприятий, без учета их хозяйственной самостоятельности и производственного характера деятельности ведет к многочисленным злоупотреблениям, включая коррупционные схемы, когда чиновники в составе комиссий получают возможность диктовать поставщиков, цены, условия, невыгодные предприятию, присваивают себе право утверждать или не утверждать результаты конкурсов в зависимости от того удалось или нет провести свою волю.

Предложения:
•    Законодательно расширить самостоятельность предприятий в части совершения закупок
•    Предприятия должны быть наделены правом в разумных пределах гибко определять соотношение критериев оценки закупаемых товаров, работ, услуг в зависимости от их характера и производственного назначения.
•    Предприятия, как организаторы конкурсов по закупкам, должны получить более высокий порог закупок без конкурса на основании маркетинга, запроса котировок и других упрощений под ответственность руководства предприятий.
•    Существенно должны отличаться состав и порядок формирования конкурсных комиссий. В частности функция представителей государства в комиссиях должна быть ограничена,  заменена с диктата условий и критериев на присутствие с совещательным голосом с целью контроля объективности проведения конкурса.

3.1.     Нормы закона 94-ФЗ противоречат нормам закона 307-ФЗ.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года №307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» определено, что выбор аудиторских организаций с целью проведения обязательного аудита  ГУПов и ОАО с долей государства более 25%  совершается по конкурсу в соответствии с Федеральным законом  от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Однако, в нормах закона 94-ФЗ не учтено, что аудиторские услуги являются исключительным видом деятельности. Исключительность аудиторской деятельности выражается в действии ряда специальных нормативных актов:
Федеральный закон 307-ФЗ от 30 декабря 2008 года;
Федеральные стандарты аудиторской деятельности, утвержденные Правительством РФ.
По существу исключительный характер этого вида деятельности определяется общественной (социальной) значимостью результатов аудита.  Иначе говоря, то мнение, которое высказывают аудиторы, предназначено не только и не столько для самого аудируемого субъекта, сколько для всех внешних заинтересованных пользователей.
В подтверждении достоверности отчетности субъекта заинтересованы его партнеры, кредиторы, клиенты, потенциальные инвесторы и государство. Подтверждение отчетности является фактором, обеспечивающим доверие к проверенному субъекту, сокращающим риски материальных потерь в случаях несостоятельности. В целом для экономики страны аудит служит инструментом, обеспечивающим дополнительные меры экономической и социальной стабильности.
Эта социальная значимость закреплена законодательно.
Признавая социальную значимость аудита, следует вместе с тем признать, что  выбор аудиторов по закону 94-ФЗ противоречит нормам закона 307-ФЗ.
Противоречие закона 94-ФЗ нормам закона 307-ФЗ состоит в том, что для оказания социально значимой услуги заявки не оцениваются совокупностью критериев, социально признанных заинтересованными пользователями информации (аудиторских заключений), а только критериями, продиктованными узкими, ограниченными интересами проверяемого субъекта.
Законопослушный заказчик, желающий  получить качественную услугу, позволяющую ему устранить возможные погрешности в отчетности и таким образом обеспечить достоверность отчетности, понимает, что она не будет самой дешевой и готов платить. Но закон 94-ФЗ  лишает возможности отдавать преимущество качеству по цене выше минимальной.
Напротив, недобросовестному субъекту, отчетность которого подлежит аудиту, законодательно обеспечена благоприятная возможность закладывать в конкурсную документацию условия для фиктивного аудита.
Действительно, при второстепенной роли качественного фактора, при установлении максимальной (предельной) цены существенно ниже нормального уровня, при стимулировании снижения цены услуг до нуля как основном факторе, недобросовестный заказчик может дополнительно ограничить трудоемкость, продолжительность времени аудита до такой величины, при которой невозможна реальная проверка состояния отчетности. Он может оставить три дня на оформление аудиторского заключения и считать это время достаточным.
Стало быть, законодательно созданы условия для процветания некачественного аудита.
В таком случае всегда найдутся столь же недобросовестные исполнители, которые ограничатся собиранием денег за подпись и печать под аудиторским заключением.
Работа на интересы всех пользователей отчетной информации подменяется услугой только одному недобросовестному руководству проверяемого субъекта, желающего скрыть реально существующие нарушения законодательства и искажения отчетности. Достигается результат, прямо противоположный законодательно определенным целям аудита.  Вместо подтверждения достоверности совершается прикрытие обмана всех заинтересованных пользователей, включая государство.

3.2.   Противоречие критериев оценки качества услуг по закону 94-ФЗ нормам закона 307-ФЗ.
Законом 307-ФЗ,   с учетом специфики аудита, предусмотрена целая система стандартов, обеспечивающих надлежащее  качество исполнения. Для контроля, оценки качества аудита предусмотрена система процедур внешней, профессиональной оценки  в рамках саморегулируемых профессиональных объединений аудиторов. Закон 94-ФЗ эту законодательную норму  нейтрализует. Закон не обязывает организаторов конкурса  при оценке качества услуг руководствоваться существующей системой критериев профессиональной оценки. Результатом стала подмена профессиональной оценки на субъективную, непрофессиональную. Организаторы конкурсов выдумывают свои, далекие от понимания специфики аудита критерии, либо не определяют критерий качества в конкурсной документации конкретно. Вместо конкретных критериев вписывают слово «качество», оставляя на усмотрение членов комиссии оценку обложки и толщину тома заявки. Таким образом, значимость качественного критерия фактически сводится к нулю, а в отдельных случаях  критерий качества получает отрицательное значение.
Противоестественная оценка качества аудита является лишь частным случаем необъективных оценок  любых интеллектуальных услуг и продуктов сложного труда.  Разработчики Закона 94-ФЗ не снизошли до конкретизации понятия «качество», отделавшись абстрактным пустым, бессодержательным употреблением слова. Упомянули критерий «качество», и вкладывай в него все, что угодно. То ли так непродуманно, то ли намеренно оставлено без внимания наличие  зависимости от содержательности определения: чем бессодержательней определение качества в нормативном акте, тем больше свободы субъективной фантазии и тем больше простор для злоупотреблений.

3.3.     Узаконена дискриминация участников конкурса  еще на стадии подготовки заявок.
Специфика аудиторских услуг такова, что определить объем процедур, спланировать время, трудозатраты на проведение проверки невозможно без получения предварительной информации о характере, содержании, объеме выполняемых заказчиком финансово-хозяйственных операций, уровне организации, качестве бухучета, состоянии внутреннего контроля и т.п. Закон  94-ФЗ не обязывает организатора конкурса предоставлять потенциальному участнику конкурса запрашиваемую информацию. Предоставление информации осталось на усмотрение организатора конкурса. И если организатор желает с кем-то заключить договор, он предоставит запрашиваемые сведения в полном объеме. Остальным конкурсантам он старается ограничить сведения о себе. Остальные подают заявки вслепую, наобум.
Точнее говоря, организаторы конкурса, чтобы избежать конфликтов, дают вместе с конкурсной документацией минимум информации, в анкете к техническому заданию, из которой точно невозможно сформировать представление об объеме необходимых процедур. Прижилась, воспроизводится анкета, в которой большинство показателей не дают представления об объеме необходимых аудиторских процедур.
Закон 94-ФЗ позволяет организатору конкурса формулировать техническое задание и ставить условия аудитору в разрез с функциями, определенными законом 307-ФЗ.
 В частности, организатор конкурса независимо от внутренней методики и наличия стандартов решает за аудитора практически все вопросы:

• Каким должен быть размер выборки;
• Каким должен быть уровень существенности;
• Как подменить проверку существенных статей,  несущественными;
• Что должен содержать аудиторский отчет;  
• Сколько времени расходовать на этапы: подготовительный, основной и завершающий;

Предписаний и указаний всех не перечесть.
Иначе говоря, в таких технических заданиях прописано все до мелочей с такой степенью подробностей, что федеральные аудиторские стандарты отдыхают. Они там не нужны.
Пример: Власти одного очень крупного российского города в целях единообразия и облегчения работы утвердили типовую конкурсную документацию со всеми приложениями. Идея типизации очень хорошая, заслуживает поддержки, распространения.
Однако, в этой конкурсной документации так все зарегламентировано, что аудитору не надо ничего решать. За него все продумали чиновники, заложили заведомо неприемлемые условия в конкурсную документацию, техзадание, проект договора и другие документы. Аудитора превратили в клерка, простого исполнителя воли свыше.  Аудит с его целью выразить независимое мнение о достоверности отчетности, превращен в тотальную ревизорскую проверку  с составлением подробной докладной записки начальству. Аудит низведен до придатка  бюрократической структуры.
В составе этой типовой документации, которую безропотно воспроизводят сотни предприятий, есть типовой проект договора, который обязывает аудиторов подтвердить отчетность независимо от результатов проверки. Даже если отчетность недостоверна? Это условие идет вкупе с четырехдневным сроком проверки по результатам конкурса.
На возражения  аудиторов предприятия отвечают, что не могут изменить условия без отрицательных последствий для себя.
В руководящих инстанциях отвечают: не нравится, - не участвуйте.
Вот и подписывают аудиторы молча который год  кабальные для себя  задания и условия, имеющие с аудитом общее только название.  Независимость аудита здесь не нужна. Она осталась на бумаге в законе 307-ФЗ.
 
Выводы.
•    Практика проведения конкурсов с применением закона 94-ФЗ показывает, что закон скорее выполняет функцию прикрытия злоупотреблений, хищений, чем предотвращения неоправданных бюджетных расходов и коррупции.
•    Нормы закона 94-ФЗ позволяют организатору конкурса целенаправленно заложить в условия такие количественные и качественные требования,  при которых возможен лишь фиктивный аудит. То есть закон допускает создание условий, при которых аудиту заведомо отведена функция прикрытия  искаженной отчетности. 
•    Возможность обмана заинтересованных пользователей и государства, обеспеченная системой критериев закона 94-ФЗ,  прямо противоречит требованиям закона 307-ФЗ, определяющего исключительно значимую социальную функцию аудита.
•    Независимость аудита, декларируемая законом 307-ФЗ,  при исполнении требований закона 94-ФЗ превращается в прямую зависимость от заказчика.
•    Перерастание единичных случаев  в широко распространенную практику навязывания аудиторам неприемлемых условий грозит снижением общего уровня качества аудита.

Предложения:
•    С целью устранения коллизии норм закона 307-ФЗ и норм закона 94-ФЗ оставить для целей проведения конкурсов по выбору аудиторских организаций только процедурные нормы закона 94-ФЗ.
•    Разработать   новые условия конкурсов для аудита, с системой  критериев оценки, основанных на понимании социальной функции аудита.
•    До принятия новых критериев взять за основу критерии, утвержденные Правительством РФ Постановлением от 30 ноября 2005 года №706 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» в части не противоречащей законодательству.
•    Ввести новые нормы, исключающие указанные в настоящем предложении злоупотребления.
•    С целью обеспечения условий проведения конкурсов, аукционов, адекватных социальной функции, аудита и обеспечивающих его реальную независимость, законодательно закрепить следующие нормы публичного формирования общих требований подготовки и включения в конкурсную документацию:
- Право разработки пакетов типовой конкурсной документации для целей выбора аудиторских фирм предоставить саморегулируемым профессиональным объединениям аудиторов;
- Право утверждения таких пакетов типовой конкурсной документации предоставить Совету по аудиторской деятельности при Минфине РФ;
- Право разработки системы критериев оценки качества  предоставить Саморегулируемым объединениям (СРО) аудиторов;
- Право утверждения системы критериев оценки качества  предоставить Совету по аудиторской деятельности при Минфине РФ;
- Законодательно закрепить участие в составе конкурсных комиссий уполномоченных представителей от СРО аудиторов с приглашением  по спискам, опубликованным на сайтах, с целью повышения профессионализма в оценке заявок;
- С целью объективного публичного определения трудоемкости аудита обязать организаторов конкурса проводить предварительный запрос котировок трудоемкости не менее, чем у трех аудиторских фирм, рекомендованных СРО. Усредненные или рассчитанные по определенной методике результаты запроса  включать в условия конкурсной документации. Запрос котировок по трудоемкости проводить по анкете, разработанной СРО и утвержденной Советом  Проект анкеты для предварительного определения объема аудиторских процедур и трудоемкости проверки разрабатывают СРО и утверждает Совет по аудиторской деятельности при Минфине РФ.